La France ne sait plus planifier : autopsie d’un effondrement administratif

L'effondrement intellectuel du Plan : comment la France a démonté sa propre capacité de prévoyance

Le 5 mars 2025, Clément Beaune est nommé Haut-commissaire au Plan et Commissaire général de France Stratégie [1]. Le 23 mai suivant, les deux structures sont fusionnées par décret en un Haut-Commissariat à la Stratégie et au Plan (HCSP) [2]. La nouvelle entité regroupe le Plan de Bayrou, lancé en septembre 2020 avec une quinzaine de personnes, et France Stratégie, héritière de 2013, forte d'environ 105 agents. Beaune lui-même présente la fusion comme une « réunification » de l'héritage de 1946 [3]. Le geste est juste le bon mot pour dire l'inverse : ce n'est pas une réunification, c'est une concentration défensive de moyens devenus insuffisants, sous une enseigne politique qui n'a plus aucun rapport organique avec ce que fut le Plan de Monnet, Hirsch et Massé.

Cet article entend documenter cette dégradation sur trois axes convergents. D'abord, la perte d'autorité institutionnelle : le Plan de 1946 dépendait directement du chef du gouvernement et disposait d'un levier réel sur l'allocation des crédits d'investissement ; le HCSP de 2025 est un service rattaché au Premier ministre, sans pouvoir d'allocation. Ensuite, la transformation du profil dirigeant : Hirsch était ingénieur des Mines, Massé polytechnicien et ingénieur des Ponts, tous deux ancrés dans l'industrie réelle. Les successeurs sont devenus des hauts fonctionnaires généralistes (ENA, Sciences Po) ou des économistes universitaires. Enfin, en arrière-plan, le décrochage structurel des grands corps techniques eux-mêmes, qui n'attirent plus les meilleurs polytechniciens et ne fournissent plus à l'État son ancien vivier d'ingénieurs stratèges. L'argument n'est pas nostalgique : il s'agit de constater que ce qui a été perdu n'a pas été remplacé.

1. Ce qu'était le Plan : autorité, méthode, ingénieurs

Le Commissariat général du Plan (CGP) est créé par décret le 3 janvier 1946, sur proposition de Jean Monnet à Charles de Gaulle, président du Gouvernement provisoire [4]. La création est précédée d'un débat à l'Assemblée constituante de juillet 1945, où René Pleven, ministre de l'Économie nationale, annonce la mise en place d'un « Plan » sans en préciser les contours [5]. Le décret de janvier 1946 répond à plusieurs objectifs simultanés [FE] : organiser la modernisation industrielle de l'après-guerre, articuler la programmation française avec les exigences de l'aide Marshall, et conserver le pilotage stratégique de l'économie en dehors de toute tutelle ministérielle directe, dans un contexte où certains ministères économiques sont occupés par des ministres communistes.

L'architecture originelle repose sur trois cercles concentriques. Au centre, le Commissariat lui-même, une équipe légère de quelques dizaines de permanents autour de Monnet. Au-dessus, le Conseil du Plan, réunion politique présidée par le chef du gouvernement et associant les ministres concernés. En périphérie, dix-huit Commissions de modernisation, organisées par secteur (charbon, sidérurgie, électricité, ciment, transports, machinisme agricole, main-d'œuvre), qui mobilisent plus de mille participants : chefs d'entreprise, syndicalistes, ingénieurs, experts, hauts fonctionnaires [6]. La Commission Électricité, à elle seule, comptait vingt-deux membres dont six chefs d'entreprise, trois syndicalistes, deux représentants des cadres, cinq experts indépendants et quatre fonctionnaires [7]. La méthode n'est ni technocratique au sens péjoratif ni corporatiste : c'est une concertation organisée autour de chiffres rares (production en tonnes, capacités en mégawatts) et de tensions économiques très concrètes.

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Le profil des dirigeants reflète cette ambition. Jean Monnet est atypique : ni énarque (l'ENA n'existe pas encore), ni polytechnicien, c'est un négociant en cognac devenu haut négociateur international. Mais ses successeurs immédiats sont des ingénieurs au sens plein. Étienne Hirsch, Commissaire général de 1952 à 1959, est ingénieur des Mines, ancien collaborateur de Monnet à l'armement à Alger pendant la guerre, rédacteur avec Monnet et Pierre Uri du texte de la déclaration Schuman du 9 mai 1950 [8]. Pierre Massé, qui lui succède de 1959 à 1966, est polytechnicien et ingénieur des Ponts, ayant fait sa carrière à Électricité de France (directeur de l'équipement en 1946, directeur général adjoint en 1948, président du conseil d'administration de 1965 à 1969) [9]. C'est sous Massé que le Plan atteint son apogée intellectuel, avec le IVe Plan (1962-1965) et le Ve Plan (1966-1970), période où de Gaulle qualifie la planification d'« ardente obligation ». Massé publie en 1965 Le Plan ou l'antihasard, qui formule la doctrine d'une planification indicative articulée à un État stratège [10].

Ce que partagent Hirsch et Massé, [LA] ce n'est pas seulement une formation technique : c'est une expérience industrielle directe et une autorité, sur les ministères, qui dérive du fait qu'ils savent de quoi ils parlent quand on évoque une centrale, une mine ou une chaîne de production. La planification française des Trente Glorieuses repose, dans une mesure importante, sur cette compétence technique incarnée au sommet.

2. L'érosion 1966-2006 : du Plan au cabinet d'études

Le départ de Pierre Massé en 1966 marque, [LA] le début d'une dérive de profil qui s'étalera sur quarante ans. François-Xavier Ortoli (1966-1967), inspecteur des finances et énarque, n'a plus rien d'un ingénieur. René Montjoie (1967-1974) puis Jean Ripert (1974-1978) sont des hauts fonctionnaires généralistes. Michel Albert (1978-1981) est un économiste énarque, ancien rapporteur général du VIIe Plan. La parenthèse Hubert Prévot (1981-1984), syndicaliste CFDT, ouvre une période où la planification française perd progressivement son contenu industriel pour devenir un exercice de prospective socio-économique.

La période 1984-2006 voit défiler huit commissaires généraux dont aucun n'est ingénieur de corps technique au sens où l'étaient Hirsch ou Massé. Le passage de Jean-Michel Charpin (1998-2003), polytechnicien (X 1968) et administrateur de l'INSEE, constitue une exception partielle : Charpin est X, mais il s'oriente vers l'économie statistique, pas vers les corps techniques classiques. Son successeur Alain Etchegoyen (2003-2005), normalien et agrégé de philosophie, incarne le glissement complet vers un profil intellectuel et littéraire, certes de très haut niveau, mais sans aucun ancrage dans l'industrie ou l'ingénierie [11].