L'impensé réglementaire. Enquête sur une machine qui ne calcule pas ce qu'elle produit

Résumé exécutif

Thèse. Le recul industriel européen n'a pas été décidé : il est l'angle mort d'une Union qui n'exerce le pouvoir que par la norme et n'a institué aucun organe pour en additionner le coût. La thèse est étroite : cet organe ne garantirait pas de bonnes décisions, seulement qu'une décision soit posée et puisse être contestée.

Faits établis. Le comité d'examen de la réglementation rend des avis qui ne lient pas le service auteur ; le mécanisme « un entrant, un sortant » ne compense que des coûts administratifs ; aucune instance n'agrège ex ante la charge cumulée, là où les États-Unis disposent, avec le décret 12866 et le bureau qui l'applique, d'un point de calcul opposable, fût-il biaisé. La frontière entre science et préférence collective est posée dès 2000 par la Commission elle-même, puis brouillée dans l'usage : divergence glyphosate entre estimation du risque et classification du danger, inversion de la charge de la preuve sur les néonicotinoïdes, aveu interne de l'agence sanitaire française en 2025. Sur le nucléaire, le service scientifique de l'Union conclut en 2021 à l'innocuité relative ; la décision décide quatre ans à côté, et l'arrêt T-625/22 laisse intacte la question du seuil gaz retenu, 270, contre 262 recommandé. La révision de REACH, annoncée en 2019, est abandonnée de fait en 2026. La séquence Draghi, paquet automobile, taxinomie, ratifie le diagnostic.

Lecture analytique. L'impensé a deux faces, procédurale et épistémique, que REACH réunit dans un seul dossier abandonné sans qu'aucune des deux logiques ne soit tranchée.

Inférence. La régulation n'est pas la cause de la désindustrialisation : elle en est le seul vecteur que personne ne somme, parmi des facteurs énergétiques, chinois et structurels qui pèsent davantage.

Pari. À la clôture de la négociation budgétaire 2028-2034, l'absence d'un dispositif d'agrégation ex ante et le maintien du rapport d'environ un pour cinq entre transition propre et défense dans le Fonds de compétitivité vaudront confirmation. La prédiction est datée et réfutable.

1. La norme comme mode d'existence du pouvoir européen

Il faut partir d'un fait de structure, non d'une intention. L'Union ne dispose ni d'un budget de redistribution comparable à celui d'un État fédéral, ni de l'arme monétaire pour l'ensemble de ses membres, ni d'une diplomatie unifiée. Ce dont elle dispose presque sans limite, c'est de la compétence d'harmonisation du marché intérieur. Le marché commun ne s'est pas construit par la dépense mais par la règle : supprimer une barrière nationale, c'est édicter la norme européenne qui s'y substitue. La théorie de l'État régulateur, formulée par Giandomenico Majone dès les années 1990, décrivait exactement cela : une Union qui exerce le pouvoir non par la taxe et le transfert, mais par la production de règles, parce que c'est le seul registre que les traités lui ouvrent largement. La littérature de la normative power Europe, après Ian Manners, en a fait une vertu : exporter ses standards serait une puissance douce et durable.

Il y a là une réussite réelle qu'il serait malhonnête de minorer. Le règlement général sur la protection des données a fixé une grammaire mondiale ; la régulation chimique européenne sert de référence à des juridictions tierces. Le problème n'est pas que l'Europe régule. Il est que la régulation, étant son seul registre de puissance, devient le réflexe par défaut là même où un autre instrument conviendrait mieux, et surtout que la fonction de production normative ne comporte aucun organe interne chargé d'agréger son propre coût industriel. C'est le point où l'État régulateur de Majone se retourne contre lui-même : un pouvoir qui n'existe que par la règle n'a aucune incitation structurelle à mesurer ce que la règle, accumulée, coûte à ce qu'elle régule. Le chapitre suivant le démontre sur pièces.

2. La preuve de l'impensé : ce que la machine ne calcule pas

La thèse centrale de cette enquête affirmait, dans sa première version, une absence. Une enquête ne postule pas une absence, elle la documente. Voici les pièces.

La Commission s'est dotée d'un appareil d'amélioration de la réglementation et d'un comité d'examen de la réglementation, organe interne indépendant qui évalue la qualité des analyses d'impact. Trois constats, tous vérifiables sur les documents de la Commission elle-même, établissent l'impensé procédural. D'abord, le mécanisme dit « un entrant, un sortant » ne mesure pas ce que l'on croit : il est défini aux outils numéro 58 et 59 de la boîte à outils de l'amélioration de la réglementation et ne porte que sur la compensation des coûts administratifs d'une mesure par les économies d'une autre, et non sur la charge industrielle cumulée d'un corpus. Ensuite, le contrôle de l'impact sur la compétitivité, présenté comme la garantie nouvelle, n'a commencé à être effectivement examiné par le comité qu'à partir de 2023, soit la quatrième année du mandat de la Commission alors en place. Enfin, et c'est décisif, un avis défavorable du comité n'empêche pas le service compétent de finaliser et de publier son texte : il appartient au seul service chef de file de décider s'il soumet une version révisée. Le comité lui-même indique n'avoir jamais rendu un second avis défavorable sur une évaluation. Le contrôle existe ; il n'a pas de prise.

Aucune de ces pièces, séparément, n'est un scandale. Ensemble, elles établissent un fait précis et non une interprétation : il n'existe, dans l'architecture européenne, aucun organe doté du pouvoir d'arrêter ou de gager une norme nouvelle au motif que son coût, ajouté à celui des normes existantes, excéderait un seuil supportable pour l'industrie. La somme n'est jamais faite parce qu'aucune instance n'a mandat de la faire ni autorité pour en tirer conséquence. C'est cela, l'impensé, énoncé désormais comme un fait établi et non comme une inférence.

Une autre architecture le fait voir par contraste. Aux États-Unis, toute réglementation fédérale significative franchit avant adoption deux filtres sans équivalent contraignant en Europe : la consultation publique de l'Administrative Procedure Act de 1946, puis l'examen centralisé institué par le décret présidentiel 12866 de 1993, toujours en vigueur, qui interdit la publication d'un texte significatif tant que le bureau de l'information et des affaires réglementaires, au sein de l'exécutif, n'a pas achevé une revue coûts-avantages codifiée. S'y ajoute, par intermittence, une budgétisation réglementaire, deux normes retirées pour une créée sous une administration, dix sous une autre. Le dispositif a son revers, qu'il faut nommer pour ne pas l'idéaliser : cette budgétisation compte le coût sans pondérer le bénéfice, la méthode de calcul varie au gré des présidences, et une revue peut être expédiée. L'Amérique n'agrège pas mieux ; elle agrège, de plus en plus unilatéralement, le seul coût. C'est précisément ce qui isole le point. La différence n'est pas que l'Amérique régulerait mieux : c'est qu'il existe là un lieu unique et opposable où le coût d'une décision est calculé avant qu'elle ne s'impose, fût-ce mal, là où l'Europe n'a institué aucune addition, fût-elle biaisée.

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Tout le reste de cette enquête découle de ce schéma. L'Europe a l'organe qui contrôle la qualité d'une norme ; il lui manque celui qui en pèse le prix.

3. Le pivot épistémique : généalogie d'une dérive

Le second versant de l'impensé est plus délicat. Il faut le traiter en historien des textes, sous peine de ne pas résister à la contradiction.

Le principe de précaution figure à l'article 191, paragraphe 2, du traité. Sa doctrine d'application a une origine datée : la communication de la Commission du 2 février 2000. Ce texte fait lui-même la distinction que la pratique brouillera : il sépare l'évaluation scientifique du risque de sa gestion, et qualifie la fixation du risque acceptable de responsabilité éminemment politique. La frontière entre science et préférence collective n'est donc pas une invention critique : elle est posée, en 2000, par l'institution. La dérive n'est pas de l'ignorer, mais de la faire passer pour inexistante, en présentant comme dictée par la science une décision que la communication fondatrice rangeait dans la gestion politique du risque.

La jurisprudence confirme cette lecture et l'équilibre. En 2002, l'arrêt Pfizer pose que la précaution n'autorise pas le risque zéro et reste soumise à la proportionnalité. En 2019, l'arrêt Blaise, saisi de la validité même du règlement phytosanitaire, le valide : il écarte la lecture maximaliste tout en formulant le standard canonique, des mesures peuvent être prises sans attendre la démonstration pleine du risque dès qu'une probabilité de dommage persiste. L'avocate générale rappelait que l'évaluation comporte une double tâche, scientifique et politique, à ne pas confondre. Ce point protège l'analyse de sa caricature : ni les traités, ni la communication de 2000, ni la Cour ne consacrent le glissement. Il est dans l'usage, non dans le droit.

C'est dans l'usage qu'il se lit. Le glyphosate n'est pas convoqué pour trancher une controverse, mais parce qu'il rend la mécanique visible. L'EFSA conclut en 2023 à l'absence de préoccupation critique, l'ECHA ne retient pas de classification cancérogène, le Centre international de recherche sur le cancer classe la substance cancérogène probable. La divergence n'oppose pas une science prudente à une science vendue : elle oppose deux objets, un risque sous exposition et un danger intrinsèque. Traiter le second comme s'il établissait le premier, c'est l'opération par laquelle la préférence collective se déguise en nécessité scientifique. La jurisprudence néonicotinoïdes, qui inverse la charge de la preuve, et le rapport de l'agence sanitaire française de 2025, qui reconnaît agir sous incertitude selon sa perception du risque de recours plus que de la donnée, montrent que la critique vient des institutions mêmes. La dérive tient en trois mouvements : du risque au danger, de la charge de la preuve à son inversion, de l'incertitude à la présomption d'irréversibilité. Aucun n'est dans les textes ; les trois sont dans la pratique.

4. La verticale : REACH, ou les deux impensés réunis

Une enquête a besoin d'une scène où l'abstraction se vérifie. Le règlement chimique, REACH, est cette scène, parce qu'il réunit les deux impensés dans un seul dossier et sur quinze ans.

La chronologie est documentée pas à pas. Annoncée par le Pacte vert de 2019, précisée par la stratégie chimique de 2020, attendue pour 2022, la révision de REACH disparaît du program…